ยกที่ดินให้แก่หลวงแล้วทวงคืนได้ไหม

ยกที่ดินให้แก่หลวงแล้วทวงคืนได้ไหม

กรณีอุทิศหรือยกที่ดินให้แก่หลวงเพื่อทำประโยชน์ไปแล้วนั้น ผู้ยกให้หรือทายาทของผู้ยกให้จะสามารถเรียกร้องขอคืนได้หรือไม่ 

เช่น กรณีเห็นว่าหลวงไม่ได้ใช้ประโยชน์ในที่ดินที่อุทิศให้แล้วหรือเห็นว่าหลวงไม่ได้ใช้ประโยชน์ตามวัตถุประสงค์ของผู้อุทิศให้ เป็นต้น

ซึ่งเมื่อได้มีการอุทิศที่ดินให้แก่หลวงที่ดินดังกล่าวจะถูกขึ้นทะเบียนเป็นที่ราชพัสดุซึ่งมีกระทรวงการคลังเป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์แทนรัฐอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ ตามมาตรา 1304(3) แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์

วันนี้ผมจึงได้นำตัวอย่างคดี กรณีการร้องขอคืนกรรมสิทธิ์ในที่ดินที่ได้มีการอุทิศให้แก่หลวงแล้วซึ่งมีทั้งกรณีที่ศาลตัดสินให้คืนได้และกรณีที่ศาลตัดสินว่าไม่สามารถให้คืนได้ มาเป็นข้อมูลให้พิจารณากันครับ ซึ่งศาลปกครองสูงสุดได้นำข้อกฎหมายที่เกี่ยวข้องมาวินิจฉัยวางหลักการในเรื่องดังกล่าวไว้แล้ว

คดีแรก เป็นกรณีการอุทิศที่ดินให้แก่หลวงแล้วต่อมาหลวงไม่ได้ใช้ประโยชน์โดยปล่อยให้เป็นที่ รกร้างว่างเปล่า กรณีเช่นนี้ผู้ยกให้หรือทายาทของผู้ยกให้จะมีสิทธิขอคืนได้หรือไม่ มาดูกันครับ…

เรื่องมีว่า…บิดาของนายมากได้อุทิศที่ดินจำนวน 1 งาน 68 ตารางวาให้แก่กรมอนามัยเพื่อก่อสร้างเป็นสถานีอนามัยกรมอนามัยจึงได้ดำเนินการสร้างสถานีอนามัยเพื่อให้บริการประชาชนตามความประสงค์ของผู้ยกให้แต่เนื่องจากต่อมาได้มีประชาชนมาใช้บริการเพิ่มมากขึ้นจนทำให้เกิดความคับแคบจึงต้องย้ายสถานีอนามัยไปก่อสร้างในที่แห่งใหม่ที่ดินเดิมจึงถูกปล่อยให้เป็นที่ดินรกร้างว่างเปล่าไม่ได้ทำประโยชน์มากว่า20 ปี

นายมากจึงยื่นหนังสือถึงรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังเพื่อขอคืนที่ดินในฐานะทายาทของผู้ยกให้แต่กระทรวงการคลังและกรมธนารักษ์พิจารณาแล้วไม่คืนที่ดินให้ด้วยเหตุผลว่าที่ดินดังกล่าวมีสภาพเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะซึ่งต้องห้ามตามกฎหมายที่ไม่อาจโอนคืนให้แก่นายมากได้แต่ได้อนุญาตให้นายมากเช่าที่ดินแปลงดังกล่าวแทน

นายมากเห็นว่ากรมธนารักษ์มีหน้าที่ตามกฎหมายที่จะต้องโอนที่ดินดังกล่าวคืนแก่ตนจึงนำเรื่องมาฟ้องต่อศาลปกครองว่ากรมธนารักษ์ละเลยต่อหน้าที่ไม่ดำเนินการคืนที่ดินซึ่งไม่ได้ใช้ประโยชน์แล้วให้แก่ตนในฐานะทายาทของผู้ยกให้

ประเด็นนี้ ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า กฎกระทรวงฉบับที่ 11 (พ.ศ.2537)ออกตามความใน พ.ร.บ.ที่ราชพัสดุ พ.ศ. 2518 ข้อ 8 ได้กำหนดให้การโอนกรรมสิทธิ์ที่ราชพัสดุคืนให้แก่ผู้ยกให้หรือทายาทของผู้ยกให้จะกระทำได้ต่อเมื่อ

(1) ที่ราชพัสดุนั้นมิใช่เป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ

(2) ทางราชการไม่ประสงค์จะใช้ประโยชน์ในที่ราชพัสดุนั้นตามวัตถุประสงค์ของผู้ยกให้หรือมิได้ใช้ประโยชน์ตามวัตถุประสงค์ของผู้ยกให้ภายใน10 ปี นับแต่วันที่ยกที่ดินให้แก่ทางราชการ

(3)ผู้ยกให้หรือทายาทของผู้ยกให้ยื่นเรื่องราวขอที่ราชพัสดุคืนภายใน 2 ปีนับแต่วันที่ทางราชการแจ้งความประสงค์ที่จะไม่ใช้ประโยชน์หรือนับแต่วันที่ครบกำหนดระยะเวลาตาม(2)

จากบทบัญญัติดังกล่าวจะเห็นได้ว่า

กรมธนารักษ์อาจคืนที่ดินให้แก่ผู้ยกให้หรือทายาทของผู้ยกให้ได้โดยมีเงื่อนไขใน (1) ว่าที่ดินราชพัสดุนั้นต้องมิใช่เป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ ซึ่งย่อมหมายความว่า หากได้มีการถอนสภาพการเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะแล้วก็สามารถโอนคืนแก่ผู้ยกให้หรือทายาทของผู้ยกให้ได้นั่นเอง

ซึ่งในการที่จะถอนสภาพการเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินนั้น มาตรา 9 แห่ง พ.ร.บ.ที่ราชพัสดุฯ ได้กำหนดไว้ว่า ที่ราชพัสดุเฉพาะที่ดินที่เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะเมื่อเลิกใช้เพื่อประโยชน์เช่นนั้น หรือเมื่อสิ้นสภาพการเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินแล้ว หรือที่ราชพัสดุที่ทางราชการหวงห้ามไว้และทางราชการไม่ประสงค์จะหวงห้ามอีกต่อไป ให้ถอนสภาพการเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน โดยตราเป็นพระราชกฤษฎีกา

เมื่อข้อเท็จจริงในคดีนี้ กรมอนามัยได้ปล่อยที่ดินแปลงพิพาททิ้งไว้โดยไม่มีสิ่งปลูกสร้างและไม่มีการใช้ประโยชน์ใดๆที่ดินดังกล่าวจึงมีลักษณะเป็น“ที่ราชพัสดุที่เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินซึ่งใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะที่ได้เลิกใช้ประโยชน์แล้ว” กรณีจึงต้องด้วยบทบัญญัติตามมาตรา 9 ดังกล่าวที่กำหนดให้มีการถอนสภาพการเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินโดยการตราเป็นพระราชกฤษฎีกาซึ่งหากได้มีการดำเนินการถอนสภาพแล้วที่ดินดังกล่าวก็จะไม่มีสภาพเป็นที่ราชพัสดุที่เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินอีกต่อไป

และไม่อยู่ภายใต้เงื่อนไขห้ามโอนกรรมสิทธิ์คืนให้แก่ผู้ยกให้หรือทายาทของผู้ยกให้ตามที่กำหนดในกฎกระทรวงฉบับที่ 11ฯ ดังกล่าว

ดังนั้น กรมธนารักษ์จึงมีหน้าที่ตามมาตรา 9 ที่จะต้องพิจารณารวบรวมข้อเท็จจริงเกี่ยวกับที่ดินแปลงพิพาทเพื่อเสนอกระทรวงการคลังพิจารณาดำเนินการตราพระราชกฤษฎีกาถอนสภาพการเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินการที่กรมธนารักษ์ยังมิได้ดำเนินการในกรณีดังกล่าวจึงถือว่าเป็นการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ศาลปกครองสูงสุดพิพากษาให้กรมธนารักษ์เสนอข้อเท็จจริงและความเห็นไปยังกระทรวงการคลังเพื่อดำเนินการตราพระราชกฤษฎีกาถอนสภาพการเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินภายใน45 วัน เพื่อพิจารณาคืนที่ดินราชพัสดุแปลงพิพาทให้แก่นายมากต่อไป(อ.152/2555)

คดีที่สอง เจ้าของที่ดินได้อุทิศที่ดินให้แก่หลวงไปแล้วแต่หลวงได้นำไปใช้ประโยชน์ไม่ตรงตามวัตถุประสงค์ของผู้ยกให้กรณีเช่นนี้ผู้ยกให้หรือทายาทของผู้ยกให้จะมีสิทธิร้องขอคืนได้หรือไม่ มาดูกันต่อครับ…

ดาบตำรวจมนตรีได้ยกที่ดิน 4 ไร่ ให้สำนักงานตำรวจแห่งชาติโดยทำเป็นหนังสือระบุข้อความว่า“ยกที่ดินให้กระทรวงการคลัง (เพื่อใช้ประโยชน์ในราชการกรมตำรวจ)”แต่ก็ยังไม่ได้มีการใช้ประโยชน์ในราชการกรมตำรวจแต่อย่างใด จนกระทั่ง 5 ปีต่อมา กรมชลประทานจึงได้ขอใช้ที่ราชพัสดุดังกล่าวเพื่อก่อสร้างหัวงานโครงการชลประทานเขากำขยายโดยกรมธนารักษ์ได้อนุญาตให้กรมชลประทานเข้าทำประโยชน์ได้

เมื่อดาบตำรวจมนตรีเสียชีวิตลงผู้จัดการมรดกและบุตรของดาบตำรวจมนตรีจึงได้ยื่นคำขอคืนที่ดินแปลงดังกล่าวเนื่องจากเห็นว่าไม่ได้มีการนำไปใช้ประโยชน์ในราชการตำรวจตามวัตถุประสงค์ของดาบตำรวจมนตรีแต่กรมธนารักษ์ได้แจ้งว่าไม่สามารถคืนให้ได้เนื่องจากเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเรื่องจึงขึ้นสู่ศาลปกครองตามระเบียบครับ !

กรณีนี้ ศาลปกครองสูงสุดได้วินิจฉัยว่า การที่ดาบตำรวจมนตรีอุทิศที่ดินโดยระบุวัตถุประสงค์ว่าเพื่อใช้ประโยชน์ในราชการกรมตำรวจแต่ไม่ได้มีการระบุข้อความที่เป็นเงื่อนไขว่า เมื่อทางราชการไม่ใช้หรือเปลี่ยนการใช้เพื่อวัตถุประสงค์อื่นแล้วจะต้องคืนที่ดินให้แก่ผู้ยกให้ กรณีจึงเป็นการอุทิศที่ดินให้แก่ทางราชการโดยไม่มีเงื่อนไขและไม่ได้คิดมูลค่าอย่างใดตอบแทน ที่ดินพิพาทจึงตกเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ แม้ว่ากรมตำรวจจะไม่ได้ใช้ประโยชน์ในการก่อสร้างบ้านพักตำรวจตามเจตนาของดาบตำรวจมนตรีโดยไม่ได้แจ้งให้ทายาททราบ แต่ที่ดินพิพาทได้ตกเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินและเป็นที่ราชพัสดุอันเป็นกรรมสิทธิ์ของกระทรวงการคลังโดยมีกรมธนารักษ์เป็นผู้ดูแลบำรุงรักษา ซึ่งต่อมาได้ยินยอมให้กรมชลประทานเข้าใช้ประโยชน์

โดยการที่จะถอนสภาพการเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินนั้นจะต้องเป็นกรณีที่เลิกใช้ประโยชน์หรือสิ้นสภาพการเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินหรือเป็นที่ราชพัสดุที่ทางราชการไม่ประสงค์จะหวงห้ามอีกต่อไป(มาตรา 9 แห่ง พ.ร.บ.ที่ราชพัสดุ พ.ศ. 2518) ดังนั้นเมื่อที่ดินดังกล่าวทางราชการได้ใช้ประโยชน์อยู่กรณีจึงไม่เข้าเงื่อนไขที่จะถอนสภาพการเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินได้และไม่อาจโอนกรรมสิทธิ์คืนแก่ผู้ยกให้หรือทายาทของผู้ยกให้ได้นั่นเอง

การที่กรมธนารักษ์และกระทรวงการคลังไม่ดำเนินการโอนคืนที่ดินแก่ทายาทของผู้ยกให้ในกรณีนี้จึงเป็นการชอบด้วยกฎหมายและไม่เป็นการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนด ศาลปกครองสูงสุดพิพากษายกฟ้อง (อ.224/2555)

จากตัวอย่างคดีที่หยิบยกมานี้จะเห็นได้ว่า…

ที่ดินที่มีการอุทิศให้หลวงแล้ว หากหลวงเลิกใช้ประโยชน์โดยปล่อยให้เป็นที่รกร้างว่างเปล่า ผู้ยกให้หรือทายาทของผู้ยกให้มีสิทธิร้องขอคืนได้ ส่วนกรณีที่หลวงได้เข้าใช้ประโยชน์แต่ไม่เป็นไปตามวัตถุประสงค์ของผู้ยก หากมิได้มีการระบุเงื่อนไขอย่างชัดเจนว่าถ้ามีการใช้ประโยชน์ไม่ตรงตามเจตนาของผู้ยกให้ ผู้ยกให้มีสิทธิร้องขอคืนได้ ที่ดินนั้นก็จะถือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินที่มีการประโยชน์ และไม่เข้าเงื่อนไขที่จะถอนสภาพการเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินได้ ผู้ยกให้หรือทายาทของผู้ยกให้จึงไม่อาจขอคืนได้นั่นเองครับ

ขอขอบคุณบทความดีๆของคุณครองธรรม ธรรมรัฐ